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01/03/2015

La riforma della disciplina europea degli aiuti di Stato: lo stato dell’arte

Con Comunicazione dell’8 maggio 2012,[1] la Commissione Europea (“Commissione”) ha avviato una sostanziale riforma della disciplina europea in materia di aiuti di Stato, chiamata dagli addetti ai lavori “modernizzazione degli aiuti di stato”.

Il progetto di riforma nasce dall’esigenza di garantire la migliore attuazione possibile della strategia di crescita dell’Unione Europea denominata “Europa 2020”, oltre che dalla sopravvenuta scadenza di alcuni degli strumenti giuridici vigenti in materia.[2] Tali fattori, ai quali si aggiunge la persistente crisi economica globale che ha limitato fortemente gli Stati Membri nel compiere interventi pubblici, hanno spinto la Commissione a riformare la disciplina degli aiuti di Stato. Gli obiettivi programmatici essenziali sono: (i) il rilancio della crescita nel mercato interno; (ii) la concentrazione rispetto ai controlli sugli aiuti ritenuti più importanti; (iii) la semplificazione delle regole e delle procedure.

La presente nota ha lo scopo di individuare gli interventi compiuti a tali fini. La modernizzazione degli aiuti di stato ha condotto, in primo luogo, all’elaborazione di principi comuni applicabili nella materia degli aiuti di Stato. Inoltre, è stata compiuta una sostanziale revisione di tutti i Regolamenti vigenti al fine di garantire lo snellimento delle procedure di controllo e l’ampliamento dei casi di esenzione dalla preventiva notificazione alla Commissione della misura di aiuto. Sono stati, altresì, riformati e razionalizzati gli Orientamenti riguardanti gli specifici settori coinvolti da tali misure.

Sotto il primo profilo, la Commissione ha elaborato i seguenti principi comuni per la valutazione di compatibilità degli aiuti con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (“TFUE”): a) destinazione del contributo a un obiettivo ben definito di interesse comune; b) necessità di un intervento statale (finalizzato a porre rimedio ad una criticità del mercato o per risolvere questioni in materia di equità o coesione); c) idoneità della misura di aiuto (la misura di aiuto proposta deve essere uno strumento di intervento adeguato per conseguire l’obiettivo di interesse comune); d) effetto di incentivazione (l’aiuto deve essere tale da modificare il comportamento delle imprese interessate spingendole a intraprendere un’attività supplementare che non svolgerebbero senza l’aiuto stesso); e) proporzionalità dell’aiuto; f) assenza di effetti negativi sulla concorrenza e gli scambi tra Stati membri; g) trasparenza dell’aiuto.

Con riguardo al secondo profilo, l’opera di modernizzazione ha condotto, di fatto, alla revisione di tutti i Regolamenti vigenti in materia di aiuti di Stato.

In particolare, il 18 dicembre 2013 la Commissione ha adottato il Regolamento relativo agli aiuti de minimis.[3] Tale regolamento è entrato in vigore dal 1 Gennaio 2014 e sostituisce il precedente regolamento del 1 gennaio 2007. La revisione del Regolamento de minimis è diretta a semplificare le procedure concernenti gli aiuti di minor impatto sul mercato interno e ad ampliarne l’ambito di applicazione. Nel Regolamento attuale il massimale de minimis è stato aumentato da 100.000 EUR a 200.000 EUR per impresa nell’arco di tre esercizi finanziari. Per le imprese operanti nel settore del trasporto su strada (in precedenza escluse dal campo d’applicazione del regolamento) è stato, inoltre, fissato un massimale di 100.000 EUR. Il Regolamento esclude dal suo campo di applicazione alcuni specifici settori e attività, coperti da regolamenti de minimisad hoc”,[4] e le imprese in difficoltà.

Anche il Regolamento (CE) n. 994/98 (“Regolamento di applicazione”) è stato modificato con Regolamento n. 733/2013 del 22 luglio 2013. La modifica mira a razionalizzare le procedure di controllo sulle misure di aiuto. Il Regolamento di applicazione autorizza la Commissione a dichiarare, mediante regolamenti, che alcune determinate categorie di aiuti sono compatibili con il mercato interno e sono dispensate dall’obbligo di notifica ex ante alla Commissione. La riforma ha inoltre esteso l’esenzione a nuovi settori interessati dagli aiuti, quali cultura, sport, danni causati da calamità naturali, diffusione di strutture innovative e concernenti le reti a banda larga, progetti parzialmente finanziati dall’Unione Europea.

La Commissione ha altresì adottato un nuovo Regolamento Generale di Esenzione per Categoria.[5] Esso sostituisce il precedente General Block Exemption Regulation (“GBER”), che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del TFUE. L’attuale GBER è stato esteso ai nuovi settori inclusi nel Regolamento di applicazione. Sono state innalzate le soglie di esenzione per molte delle misure di aiuto già precedentemente previste. Questo consentirà agli Stati Membri di garantire aiuti in più settori e di ammontare più elevato rispetto ai precedenti, senza preventiva notificazione della misura alla Commissione.

Per quanto concerne la procedura, la riforma ha inteso chiarire e semplificare le norme sul trattamento delle denunce in materia di aiuti di Stato. A tale fine, il Consiglio dell’Unione Europea ha disposto la modifica del precedente Regolamento di procedura mediante l’adozione di un nuovo Regolamento.[6] Le misure introdotte sono dirette a garantire un più rapido e trasparente trattamento delle denunce presentate e delle relative indagini. Il nuovo Regolamento di procedura chiarisce le condizioni necessarie per proporre la denuncia. Sono previsti nuovi strumenti che agevolano la Commissione nella raccolta delle informazioni necessarie. Si ritiene che tali misure consentano una significativa riduzione della durata delle indagini e una maggior effettività dei controlli.

Il quadro della riforma è completato dall’adozione da parte della Commissione di numerose Comunicazioni aventi ad oggetto gli Orientamenti per l’applicazione delle regole sugli aiuti di Stato in specifici settori di intervento. I settori interessati sono stati i seguenti: a) sviluppo delle reti a banda larga;[7] b) opere cinematografiche ed altre opere audiovisive;[8] c) aiuti alle imprese in difficoltà;[9] d) ricerca e sviluppo;[10] e) aiuti di Stato a finalità regionale;[11] f) aeroporti e compagnie aeree;[12] g) settori agricolo, forestale e concernente zone rurali;[13] h) ambiente ed energia;[14] i) realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo;[15] j) investimenti per il finanziamento del rischio.[16]

La riforma ha inteso garantire, inoltre, una maggiore trasparenza sulla destinazione degli aiuti. In questa prospettiva, la Commissione ha adottato la Comunicazione del 21 maggio 2014.[17] Alla luce di tale Comunicazione, gli Stati membri saranno tenuti a rendere disponibili sul web una serie di specifiche informazioni sull’entità e sui beneficiari di tutti gli aiuti di Stato concessi sia a livello nazionale che regionale, ad eccezione delle misure di aiuto minori, inferiori ai 500.000 EUR.[18]

La riforma avviata nel 2012 può pertanto ritenersi quasi completamente conclusa. Rimane da segnalare che, tra gli obiettivi prefissati, la Commissione si era posta quello di fornire una nuova e più chiara nozione di “aiuto di Stato”. Sotto tale aspetto, la Commissione ha elaborato un progetto di Comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato, il quale è stato oggetto di consultazioni tra il 17 gennaio ed il 14 marzo 2014. In esso sono compendiate le condizioni elaborate dalla giurisprudenza dell’Unione Europea per valutare la compatibilità di una misura di aiuto con il mercato interno, ovvero accertare l’esistenza o meno di un aiuto di Stato illegale. Per la completa attuazione della riforma, dunque, si attende soltanto il varo di una Comunicazione ufficiale sul punto.

E’ difficile dare un giudizio unitario sull’intera c.d. “modernizzazione”. Da un lato, la riforma ha messo a disposizione della Commissione e degli Stati Membri strumenti idonei a ridurre le lungaggini burocratiche che spesso ostacolano l’efficienza del sistema di aiuti. Dall’altro lato, la maggior efficienza è andata a discapito del controllo sulle misure di aiuto, che nella maggior parte dei casi è rimesso alla sola valutazione preventiva dello Stato Membro. Sotto tale profilo, la riforma avrebbe dovuto essere accompagnata da una serie di strumenti diretti ad assicurare il rispetto dei Regolamenti nella concessione della misura di aiuto, così da evitare il rischio di un successivo ricorso alle misure di recupero delle somme erogate a discapito del beneficiario, garantendo quindi una maggior certezza del diritto.

La modernizzazione delle regole di procedura inoltre non è stata accompagnata da una parallela maggior apertura rispetto ai diritti dei terzi interessati dalla misura di aiuto. Come nel sistema ante riforma, i terzi (tra tutti, i terzi beneficiari) rimangono confinati a un ruolo passivo nella procedura di concessione, senza possibilità di partecipazione o di intervento nella stessa.

La riforma perde, infine, l’occasione di introdurre adeguati strumenti di tutela in favore dei competitors eventualmente danneggiati dall’aiuto illegittimo. Essi rimangono esclusi dall’accesso alle informazioni sulla procedura e, dunque privati della sostanziale possibilità di provare in giudizio il danno subito. Un incentivo all’azione risarcitoria privata sarebbe stato, invece, un efficace strumento di garanzia del rispetto dei Regolamenti da parte degli Stati Membri nella concessione della misura di aiuto.

[1] Comunicazione della Commissione del 8 maggio 2012 (COM/2012/0209 finale).

[2] Si tratta di orientamenti della Commissione in specifici settori interessati dagli aiuti di Stato oltre che del previgente Regolamento Generale di Esenzione (GBER) della Commissione Europea No 800/2008 del 6 agosto 2008.

[3] Regolamento della Commissione n. 1407/2013 del 18 dicembre 2013.

[4] L’articolo 1 del Regolamento esclude dall’ambito di applicazione dello stesso gli aiuti concessi al settore della pesca e dell’acquacoltura, gli aiuti concessi nel settore della produzione primaria di prodotti agricoli (i cui specifici regolamenti “de minimis” prevedono massimali inferiori), gli aiuti all’esportazione e gli aiuti per l’acquisto di veicoli destinati al trasporto di merci su strada.

[5] Regolamento della Commissione No. 651/2014 del 17 giugno 2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 26 giugno 2014 ed entrato in vigore il 1 luglio successivo.

[6] Regolamento del Consiglio No. 734/2013 del 22 luglio 2013, pubblicato nella G.U.U.E del 31 luglio 2013.

[7] Comunicazione della Commissione del 18 dicembre 2012 (2013/C 25/01).

[8] Comunicazione della Commissione del 14 novembre 2013 (2013/C 332/01).

[9] Comunicazione della Commissione del 9 luglio 2014 (2014/C 249/01).

[10] Comunicazione della Commissione del 21 maggio 2014 (2014/C 198/01).

[11] Comunicazione della Commissione del 21 giugno 2013 (2013/C 209/01).

[12] Comunicazione della Commissione del 20 febbraio 2014 (2014/C 99/03).

[13] Comunicazione della Commissione del 1 luglio 2014 (2014/C 204/01).

[14] Comunicazione della Commissione del 9 aprile 2014 (2014/C 204/01).

[15] Comunicazione della Commissione del 28 gennaio 2014 (2014/C 188/02).

[16] Comunicazione della Commissione del 15 gennaio 2014 (2014/C 19/04).

[17] Comunicazione della Commissione del 21 maggio 2014 C(2014) 3349/2.

[18] Mentre la Commissione già pubblicava le informazioni riguardanti gli aiuti individuali, per i regimi di aiuto e per gli aiuti coperti dal GBER (circa il 90% delle risorse dell’Unione Europea destinate agli aiuti di Stato) non era sinora previsto uno specifico obbligo di pubblicazione.

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