Articoli
05/08/2020

“Il caso è chiuso!”: le Sezioni Unite della Cassazione si pronunciano sul riparto della giurisdizione in materia di concessioni amministrative

Giurisdizione e competenza – prescrizione e decadenza”! Un maestro ammoniva così il giovane allievo per ricordargli quali fossero i presupposti tecnico-processuali da prendere in considerazione quando approcciava una nuova questione che gli veniva sottoposta, per evitare lo spauracchio di una possibile pronuncia di inammissibilità del giudice adito.

Ci è capitato spesso di dover applicare il saggio consiglio alla materia delle concessioni amministrative. Quale giudice deve decidere sulle controversie riguardanti le concessioni amministrative che sorgono tra amministrazione concedente e concessionario? Si tratta di fattispecie tutt’altro che infrequenti e che, “scendendo in banchina”, spesso coinvolgono Autorità di Sistema Portuale e concessionario terminalista in tema di canoni demaniali ed altri corrispettivi.

L’art. 133, co. 1, lett. b), del Codice del processo amministrativo (“c.p.a.”) devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo [1] le controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti relativi ai rapporti di concessione di beni pubblici, “ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”.

Posta così la questione, sembrerebbe non esservi alcun dubbio: quando la controversia riguarda le concessioni demaniali sotto il profilo di indennità, canoni ed altri corrispettivi, la giurisdizione spetterebbe al giudice ordinario. A ben vedere non è proprio così, e a dircelo è la Suprema Corte di Cassazione.

Con l’ordinanza n. 4803 del 24 febbraio 2020, le Sezioni Unite della Cassazione hanno chiarito che: «in materia di concessioni demaniali, le controversie concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi” riservate alla giurisdizione dell’A.G.O. [2] sono solo quelle a contenuto meramente patrimoniale, nelle quali cioè non assume rilievo un potere di intervento della pubblica amministrazione e “a tutela di interessi generali”»; mentre, «resta attratta alla giurisdizione del giudice amministrativo la lite che coinvolga l’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, venendo in rilievo provvedimenti autoritativi di questa e dei quali si chieda in via principale la valutazione al giudice adito per la disapplicazione o l’annullamento». Ne consegue che – se la controversia sul canone demaniale mette in dubbio la legittimità della concessione – allora la giurisdizione torna ad essere del giudice amministrativo.

Ancor più recentemente, le Sezioni Unite sono tornate sul tema con la sentenza 18 giugno 2020 n. 11867, precisando ulteriormente i termini della questione. Nel caso di specie, con ricorso al T.A.R. dell’Emilia-Romagna, una società impugnava la nota del Comune di Cervia con cui erano stati rideterminati, ai sensi della legge n. 296 del 2006, i canoni per gli anni 2007, 2008 e 2009 relativi ad una concessione demaniale marittima di un porto turistico in Cervia. Resisteva al ricorso il Comune di Cervia, il quale, a sua volta, eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul presupposto che, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., la controversia avrebbe dovuto considerarsi rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario.

La Cassazione ha risolto la contesa sulla base della giurisprudenza consolidata delle Sezioni Unite (v., tra le tante, S.U. nn. 24902/2011, 13940/2014, 21597/2018), secondo la quale:

  • da un lato, sono riservate alla giurisdizione del giudice ordinario quelle controversie con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della P.A. a tutela di interessi generali;
  • dall’altro lato, qualora la controversia coinvolga la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, investendo l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone (e quindi non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali, sia sull’an che sul quantum), la controversia risulta attratta nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo.

Nella fattispecie sottoposta alla Suprema corte, il Comune di Cervia non aveva adottato un vero provvedimento autoritativo costituente esercizio di un potere pubblico di natura discrezionale (nemmeno a titolo di “discrezionalità tecnica”), essendosi limitato a disporre il ricalcolo del canone annuale per la concessione demaniale marittima in applicazione di una norma di mero aggiornamento quantitativo (ovvero ai sensi dell’art. 1, comma 252, della legge n. 296/2006).

La Cassazione, quindi, ha disposto il rigetto del ricorso e la rimessione delle parti dinanzi al giudice ordinario competente, confermando l’interpretazione secondo cui “le controversie attinenti alla sola rideterminazione dei canoni concessori, in applicazione di una cogente disposizione normativa (come nella specie), dovuti per la concessione d’uso di un bene pubblico (come per la concessione demaniale di un porto turistico) appartengono alla giurisdizione ordinaria, avendo ad oggetto diritti soggettivi a contenuto patrimoniale”.

In definitiva, la giurisdizione del giudice ordinario in materia di concessioni amministrative non sussiste sic et simpliciter se la controversia ha ad oggetto indennità, canoni ed altri corrispettivi, ma occorrerà verificare – caso per caso – il tipo di potere esercitato nella fattispecie dall’amministrazione, con la conseguenza che si dovrà ricorrere al giudice amministrativo ogniqualvolta sia rilevabile un’azione autoritativa (e quindi caratterizzata da discrezionalità amministrativa) della P.A. sulla concessione sottostante.

 

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare il vostro professionista di riferimento.

 

 

[1] Da notare come il giudice amministrativo, in relazione a determinate materie indicate dalla legge, si occupi – oltre che di interessi legittimi – anche di diritti soggettivi, in deroga al tradizionale criterio di riparto delle giurisdizioni.
[2] Autorità Giudiziaria Ordinaria.

Ricevi i nostri aggiornamenti